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《城鎮排水與污水處理條例》專家解讀

2015-11-13 10:50:48??????點擊:

來源:中國建設報     2013-10-25

  編者按:城鎮排水與污水處理系統承載著城鎮衛生防疫、防治水害、污染減排、環境保護、資源再生的基礎功能,對于城鎮可持續和健康發展是必不可少的。

  多年來,城鎮排水與污水處理領域一直缺少一部國家層面專門的法律法規,隨著《城鎮排水與污水處理條例》(以下簡稱《條例》)的出臺,我國城鎮排水與污水處理將有法可依。日前,本報組織業內專家學者對《條例》進行解讀,本刊整理、刊發,以饗讀者。
  “尊重自然”是統領性原則
  中國工程院院士張杰認為,我國許多城市面臨水環境惡化、逢雨必澇的問題,要解決這些問題,必須實現城市水系統的健康循環,而切入點就是規范的城鎮排水以及污水的深度處理和利用?!稐l例》提出排水與污水處理工作要遵循“尊重自然”、“統籌規劃”、“配套建設”、“保障安全”、“綜合利用”等原則,而“尊重自然”是統領性原則,它貫穿于《條例》的始終,在各個章節都有體現。如“削減雨水徑流”、“雨水徑流控制”的要求;明確雨水的排水分區和排水出路的要求;特別是提出要加強雨水排放管理,“發揮河道行洪能力和水庫、洼淀、湖泊調蓄功能”。這些都是“尊重自然”的體現。
  北京排水集團副總經理鄺諾也認為《條例》體現了法理與天道的和諧統一。他表示,中醫講“通則不痛”,如果說雨水管道的淤堵,造成的可能是一段道路的積水;一條河道的淤積,有可能會給一個城市帶來災難??梢姟稐l例》提出的加強河道防護、整治,定期清淤疏浚以保證排水出路,體現了順應自然的立法原則。
  促進城鎮排水行業健康發展
  我國排水與污水處理設施建設的快速發展是在改革開放以后,特別是在“十一五”期間,排水設施能力建設取得了突飛猛進的進步。但是這些進步與城鎮化快速發展的需求相比還是很不夠的,內澇防治、管網建設與維護、污水處理升級改造和污泥處理處置、城鎮污水處理以及再生水利用等這些“十二五”規劃中的建設任務還需要政策支持和大量物力、人力等社會資源的投入。
  中國城鎮供水排水協會排水專業委員會主任楊向平說:“近些年,國內外城市發展中遇到的城市內澇,水環境惡化,城市供水緊張等一系列的挑戰已經給我們留下了深刻的教訓。這些對于我們認識城市排水工作的重要性和不可怠慢性更有了直接的感受?!彼赋?,城鎮排水與污水處理是一個系統的公共服務事業,它的源頭連著居民、機關、企業;中段又在城市地下鋪設著的遍布各個角落的雨水和污水收集與輸送管道;末端還有污水與再生水處理以及河、湖和工農業、園林、市政雜用等各類用水設施,關聯與服務著城鎮社會的各個方面,只有在法規的支撐和政府的領導下,科學系統地規劃和管理好城鎮排水與污水處理設施的建設、運營和維護工作,才能充分發揮它的城鎮基礎保障作用??傊?,《條例》的頒布對全社會提高對城鎮排水與污水處理工作的認識,整合更廣泛的社會資源繼續推動行業進步,依法推進城鎮排水事業健康發展意義深遠。
  信息化管理模式被明確
  如果說,雨水管網、調蓄、下滲等內澇防治工程設施是“硬件”基礎,那么以排水防澇設施地理信息系統為代表,先進的現代化、數字化管理手段,就是促進我國城市排水防澇能力飛躍的“軟件”保障。清華大學校長陳吉寧提出,《條例》將“建立排水設施地理信息系統”的內容以法規形式固定下來,為未來城鎮排水與污水處理行業發展明確了方向,奠定了基礎。
  隨著我國城市規模越來越大,一座城市的排水管網可長達數萬公里,面對這些日益復雜、埋藏在地下的排水系統,傳統的依靠經驗、圖紙的管理手段,已經難以適應現代化城市建設與管理的要求,更難以給出系統、科學、準確、及時的規劃與管理建議。而通過運用計算機技術、數字模型分析、地理信息技術等,可有效地分析并解決排水設施規劃、改造、建設與運行管理中各種錯綜復雜的問題,變“被動應對響應”為“主動預警處置”,變“看不見的風險”為“可預測、可感知”的形象內容。從發展趨勢來看,建立排水設施地理信息系統,提升排水設施管理的標準化、信息化、精細化水平,是我國未來城鎮排水與污水處理行業的發展方向。
  推動相關標準修訂完善
  中國工程建設標準化協會建筑給水排水專業委員會主任委員、上海市政工程設計研究總院(集團)有限公司總工程師張辰認為,《條例》對研究制定或修訂配套標準規范提出了要求,也為將來其他有關標準規范的出臺指明了方向。檢索《條例》全文,一共可以找到11處“標準”字眼,除了第33條污水處理費收費標準外,其他“標準”都是與城鎮排水與污水處理設施的規劃以及工程設計、設施建設、運行、維護與保護密不可分的標準、規范。
  此外,還可以找到13處“國家有關規定”,這些規定也多涉及行業標準、規范。比如,第14條規定的在核發建設用地規劃許可證時,城鄉規劃主管部門應當征求城鎮排水主管部門的意見;城鎮排水主管部門應當就排水設計方案是否符合城鎮排水與污水處理規劃和相關標準提出意見。這里提到的“相關標準”是指《室外排水設計規范》(GB50014)、《污水排入城鎮下水道水質標準》(CJ343 2010)、《城市排水工程規劃規范》(GB50318)、《城市用地豎向規劃規范》(CJJ83)等國家標準和規范。第29條規定,城鎮污水處理設施維護運營單位應當按照國家有關規定檢測進出水水質,這里的“國家有關規定”包括《水污染防治法》和《城鎮污水處理廠運行、維護及安全技術規程》(CJJ60)等。目前,我國相關部門正在修訂GB50014、GB50318和CJJ83等有關規范,對缺失的標準也在加緊制定。
  規劃引領樹立綜合排水理念
  針對近年來城市內澇災害頻發的問題,《條例》從頂層設計出發,從編制規劃入手,要求各地編制的規劃中要有排澇措施,系統地、綜合地解決內澇防治問題。
  對此,中國城市規劃設計研究院水務與工程院副院長謝映霞指出,規劃是一種調控手段。城鎮排水與污水處理規劃是指導行業發展和設施建設的重要依據。比如說,城市排水防澇工程有地下管渠等設施,也有地面設施,它和城市用地關系密切,與水系、河道、管網、道路、綠化、豎向等多專業有關。澇水行泄通道的布局涉及城市水系和道路,排水的流向涉及城市的地面標高,也就是豎向設計。城市用地布局和道路規劃要考慮雨水排水的出路,城市豎向設計和道路豎向設計要保證排水渠道暢通和雨水的綜合利用,城市綠地規劃要考慮接納附近的雨水。
  因此,無論是城鎮排水與污水處理規劃還是城鎮內澇防治專項規劃都要和上述各項專業規劃協調銜接,多專業協調聯動,才能解決好城市內澇問題??梢赃@樣說,城市管網排水、暴雨內澇防治與城市防洪密切相關、相互影響,因此要在規劃設計中實現對接。這也是《條例》規定各地要編制城鎮排水與污水處理規劃,易發生內澇的城市、鎮還應當編制城鎮內澇防治專項規劃,強調多專業規劃協調的原因。
  明確污水處理費和設施運營服務費
  中國人民大學環境學院副院長王洪臣指出,《條例》對污水處理費與污水處理運營服務費以及污水處理費征收標準的制定原則、用途及補貼機制、信息公開等均做出明確規定。
首先,明確了污水處理設施運營服務費的概念,即通過招投標或委托合同等方式確定的、政府向城鎮污水處理運營單位購買服務的費用。這一規定為各地采取特許經營、政府購買服務等多種形式吸引社會資金參與投資、建設和運營城鎮排水與污水處理設施建設,提供了投融資機制平臺。
  其次,明確了污水處理費征收標準的制定原則:不應低于城鎮污水處理設施正常運營的成本。運營成本除包括正常污水處理費用外,還應涵蓋污泥處理成本,同時規定應專項用于城鎮污水處理設施的建設、運行和污泥處理處置,不得挪作他用。除正常財政預算監督外,污水處理費收取、使用情況應當向社會公開,強化公眾監督,確保有效使用。上述規定,將對城鎮排水與污水處理行業的良性循環和健康發展,促進民間資本參與城鎮排水與污水處理設施建設運行產生積極的推動作用。
  強化監管制度明確法律責任
  加強城鎮排水與污水處理行業監管,是設施正常運行以及公共財政資金投入效益的重要保障,也是政府履行社會管理和公共服務的必然要求。按照“有權必有責”的原則,《條例》強化了相關部門的監管職責。
  中國城鎮供水排水協會排水專業委員會主任楊向平對相關監管制度進行了疏理。
  第一,規范設施運營單位的行業準入條件?!稐l例》第16條規定了城鎮排水與污水處理設施維護運營單位應當具備的條件,明確城鎮污水處理特許經營具體辦法由國務院住房城鄉建設主管部門會同有關部門制定。同時,《條例》第36條建立了行業退出機制。城鎮排水主管部門根據監督考核情況,要求城鎮污水處理設施維護運營單位采取措施,限期整改;逾期不整改的,或者整改后仍無法安全運行的,城鎮排水主管部門可以通過終止合同(臨時接管)的方式要求其退出。
  第二,明確了一系列針對設施維護運營單位的監管制度。主要包括:影響嚴重的排水設施維修檢修事前報告制度(第25條)、安全生產管理制度(第38條)、應急報告制度(第40條第二款)、污水處理設施運營信息報送制度(第29條)污泥處理處置情況(去向、用途、用量等)報送制度(第30條)、污水處理設施停運或部分停運事前報告制度(第31條第一款)污水處理設施運行突發情況報告制度(第31條第二款)等,責任追究明確。
  第三,《條例》在污泥處理處置責任、關鍵監管環節以及費用保障等方面均作了明確規定,這將大大推動污泥處理處置設施的建設進度和運營管理水平的提高。如明確了污泥處理處置的責任,規定城鎮污水處理設施維護運營單位或者污泥處理處置單位應當安全處理處置污泥,保證處理處置后的污泥符合國家有關標準,禁止任何單位和個人擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒污泥。單位違反條例規定的,城鎮排水主管部門可對其處以最高50萬元罰款。
  實施污水排入排水管網許可制
  污水排入排水管網許可既是許可,更是承諾。政府的城鎮排水主管部門審批污水排入排水管網許可,明確排水戶排水的水量、水質、排水口位置、內部排水設施要求等內容,一旦通過許可,也表示政府向排水戶承諾將保證排水戶在許可條件下正常排水的權利,國際上許多國家和地區都設立了類似的許可制度。
  無錫市市政和園林局排水管理處處長趙磊認為,實施許可是確保設施安全運行、污水處理達標排放、防治環境污染的重要手段。污水排入排水管網許可制度能夠從源頭控制有毒有害物質進入排水與污水處理設施。為規范排水行為,保護城鎮排水與污水處理設施安全運行,《條例》21條明確規定:“排水戶向城鎮排水設施排放污水的,應當向城鎮排水主管部門申請領取污水排入排水管網許可證?!辈⒃诘?9、50條明確了相應的處罰措施,其中規定:未取得污水排入排水管網許可證向城鎮排水設施排放污水的,最高可罰50萬元。
  需要進一步理解的是關于污水排入排水管網許可的適用對象范圍以及其與排污許可的關系。一是許可對象范圍?!稐l例》中規定的須申請許可的“排水戶”是指從事工業、建筑、餐飲、醫療等活動的企事業單位和個體工商戶。除了《條例》規定的4個主要行業外,各地可結合實際情況,進一步細劃實施污水排入排水管網許可的范圍。二是與排污許可的關系。城鎮排水主管部門負責實施的“污水排入排水管網許可”僅針對向下水道的排放行為,不涉及向環境排污的管理;而環境保護部門負責實施的“排污許可”的對象是向水體、大氣等環境排放污染物的行為。同時,在許可條件和執行標準方面,前者有其特有的或者更為嚴格的要求,如水溫、易沉固體等多項針對設施安全運行保障的指標。

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